Josefina López Mac Kenzie, Milva Benitez y María Noel Jolivet
Introducción
Este trabajo se propone actualizar, desde la óptica del Periodismo de Investigación (PdI), las características legales y el funcionamiento práctico del sistema de acceso a la información pública vigente en la provincia de Buenos Aires. Es nuestro objetivo brindar a los alumnos investigadores un panorama del rompecabezas de herramientas que hoy amparan el acceso a este tipo de documentos (neurálgicos para el desarrollo del periodismo en general y del PdI en particular), así como sugerir estrategias para optimizar su empleo.
La demanda formal de información pública (a grandes rasgos, información generada o poseída por el Estado cuya divulgación no esté prohibida) permite la planificación de mediano o largo plazo típica del PdI, un campo de relación espasmódica con la agenda mediática, pues privilegia la profundidad antes que la primicia. Y, una vez obtenida y trabajada, la prueba documental oficial puede llegar a ser la reina de una investigación, como lo demostró Rodolfo J. Walsh en sus sólidos trabajos dentro del PdI[1].
Este artículo se dedica con exclusividad a la vía formal de demanda de información pública, sin contemplar el acceso a dicha documentación a través de las vitales relaciones y estrategias periodísticas con las fuentes oficiales más “privadas”, las fuentes “oficiosas” o los “contactos”. Primero se describirá el marco legal en la materia. Después se problematizará su funcionamiento práctico en la provincia de Buenos Aires, a partir del análisis de los resultados de una experiencia de monitoreo realizada desde el Taller de PdI de la FPyCS (UNLP). Por último, se abordará brevemente el cruce entre información pública y Justicia.
La traza: consideraciones sobre el marco legal vigente
El acceso a la información pública en Argentina
Aunque es un derecho humano de alcance universal consagrado en nuestra Constitución Nacional[2], en el momento en que se escribe este artículo Argentina no tiene una ley nacional que regule el derecho de todas las personas a obtener “información pública” (en adelante, IP). El concepto de IP alude, en términos generales, a “documentos administrativos” contenidos o representados en cualquier soporte que contengan datos provenientes de órganos públicos del Estado y cuya divulgación no esté prohibida expresamente[3]. Es decir, desde estadísticas y bases de datos hasta información dispersa sobre cuestiones puntuales ligadas a la actividad del Estado.
Una norma de estas características respaldaría de modo más directo el ejercicio de este derecho para el común de las personas en general y para los periodistas en particular, si bien es cierto que éste se encuentra garantizado por el Estatuto del Periodista[4]. No obstante, existe ante la ausencia de esta norma otra herramienta para solicitar IP en la órbita nacional. Se trata del decreto Nº 1172/03 del Poder Ejecutivo Nacional (PEN), firmado por el ex presidente Néstor Kirchner, que obliga al PEN a informar sin que el solicitante deba justificar el porqué de su inquietud.
Tratándose de un decreto, conlleva limitaciones esperables a la hora de exigir respuestas. Por ejemplo, reglamenta el acceso a la información sólo en la órbita del PEN u organismos subsidiados por él, mientras que una ley garantizaría el acceso a IP en todos los poderes del Estado y, probablemente −según los estándares internacionales−, a información privada de naturaleza pública. Los alcances de este decreto también son limitados en cuanto al tipo de sanciones que prevé y a la responsabilidad que le cabe a un funcionario que en forma arbitraria e injustificada obstruyera el acceso del solicitante a los datos requeridos.
Se intentó saldar esta situación con la sanción de Resolución Conjunta 1/2008 y 3/2008 de la Secretaría de Gabinete y Relaciones Parlamentarias y de la Fiscalía de Control Administrativo, por medio de la cual se aprueba el “procedimiento de tramitación de las denuncias por incumplimiento de las obligaciones previstas en el reglamento general del acceso a la información pública”. Pero las especificaciones allí vertidas fueron cuestionadas por desvirtuar el espíritu del 1172/03 al ampliar indefinidamente los plazos y las estrategias previos a iniciar una acción judicial para exigir los datos solicitados. Por ejemplo, en su artículo 5º, establece que ante denuncias de denegación de datos la Oficina Anticorrupción , por medio de la Dirección de Planificación de Políticas de Transparencia, le consultará a la autoridad de aplicación si el pedido cuadra en el Reglamento General del Acceso a la Información Pública , pero no hay un plazo para que esa autoridad se expida. Y en su artículo 6º, habilita a que el pedido sea desestimado por la Oficina Anticorrupción (a través de la DPPT ) sin más trámite que comunicarlo al denunciante y a la autoridad de aplicación.
Pese a su insuficiencia, el decreto 1172/03 es un instrumento útil para obtener IP en del PEN. Como se verá más adelante, arroja resultados más satisfactorios en su radio de cobertura que ciertas leyes en el propio (como la que rige en la provincia de Buenos Aires)[5].
Mientras se escribe este artículo, existe en el Congreso Nacional un proyecto de ley de acceso a la IP que, técnicamente, podría convertirse en ley, pues cuenta con luz verde del Senado. Se trata de una iniciativa presentada en marzo de 2010 por el senador porteño Samuel Cabanchik (Probafe). El expediente obtuvo la media sanción de los senadores en septiembre de 2010 y aguarda tratamiento en la Cámara de Diputados[6].
Poco antes de esa media sanción al proyecto de Cabanchik, en las comisiones de la Cámara de Diputados había habido dictamen para 17 proyectos que estaban circulando sobre libre acceso a la información[7]. Así, con la media sanción del Senado lo que se espera es: o que haya acuerdo para incluirlo en la reunión de labor parlamentaria, o que se acuerde tratarlo sobre tablas en una sesión en el recinto, o que el proyecto aprobado en el Senado muera. Pero la suerte de una ley muy esperada por diversos sectores políticos y sociales depende de la agenda política del Congreso en un año electoral.
Para finalizar con el marco normativo nacional, cabe particularizar el caso de la información de carácter ambiental. Es decir, aquella que, en cualquier forma de expresión o soporte, se relacione con el ambiente, los recursos naturales o culturales y el desarrollo sustentable. Aunque no exista aún una ley marco de acceso a la IP general, este campo −rico para el PdI y de interés creciente entre los alumnos investigadores− cuenta con normativa específica. Se trata de las leyes nacionales Nº 25.675 (“Ley General del Ambiente”, sancionada en 2002) y Nº 25.831 (“Del régimen de libre acceso a la información pública ambiental”, sancionada en 2003).[8] Ambas normas establecen el acceso libre y gratuito a la información para toda persona física o jurídica, sin contemplar razones ni intereses determinados. Su aplicación es directa en todos los niveles de gobierno y la 25.831 obliga también a entes autárquicos y empresas prestadoras de servicios públicos, sean públicas, privadas o mixtas[9].
El funcionamiento de esta legislación particular no ha sido aún objeto de observación sistemática en el taller, pero su invocación en pedidos de IP para proyectos que abordan problemas ambientales es alentada tanto por su especificidad como por su amplitud y por el hecho de que sus presupuestos mínimos no pueden ser contradichos por normas provinciales (como la ley bonaerense de acceso a la IP que, como se verá, es más restrictiva)[10].
[1]Operación Masacre, un proceso que no ha sido clausurado. Sigla, 1957; Operación Masacre y el expediente Livraga. Con la prueba judicial que conmovió al país, Continental Service, 1964; Caso Satanowsky, Verdad, 1958. De la Flor ; ¿Quién mató a Rosendo? Tiempo Contemporáneo, 1969
[2]En los artículos 1, 14, 33, 41 y 42, y en las declaraciones, convenciones y pactos internacionales a ella incorporados desde 1994. Para un panorama detallado del derecho a la información pública en el ordenamiento jurídico argentino y americano, véase: Elíades, Analía: “El derecho de acceso a la información: requisito esencial para el ejercicio de la profesión”, en: El comunicador, N 6, diciembre de 2004.
[3] Luego existen para definir “información pública” matices, según la fuente (leyes, decretos, proyectos de ley, publicaciones académicas). A veces se incluye a los documentos creados, obtenidos, detentados por el Estado, o cuya producción haya sido financiada total o parcialmente por el erario público. Y se obliga también a entes autárquicos y empresas prestadoras de servicios públicos privadas, públicas o mixtas.
[4] La ley 12.908, “Estatuto del Periodista Profesional”, menciona en su artículo 13 el “acceso libre a toda fuente de información de interés público”.
[5] Además de la provincia de Buenos Aires, otras jurisdicciones que cuentan con leyes de acceso a la IP son Chubut, Córdoba, Jujuy, La Pampa , Río Negro, Santiago del Estero, Tierra del Fuego, Chaco y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, donde desde 1998 la “ley 104” regula el derecho a la IP en los poderes Ejecutivo, Legislativo y hasta Judicial. Por otro lado están las provincias que al menos tienen decretos de acceso a la información de sus Poderes Ejecutivos, como Salta, Entre Ríos, Misiones y Santa Fe. Y provincias como Mendoza y Salta están prontas a sancionar leyes de IP. Más datos en: http://www.periodismo-aip.org
[6] Puntos salientes de este proyecto (expediente Nº 579/10), presentado por el senador porteño Samuel Cabanchik: no exige al solicitante acreditar “interés legítimo”, motivación ni patrocinio letrado; acota los los límites al derecho de acceso a la IP ; la presentación de las solicitudes no puede ser rechazada por defectos de forma; hay multas para los funcionarios que obstruyan el flujo de la IP ; crea los Centros de Acceso a la IP (CIAP) para recibir y tramitar los pedidos; y entre los sujetos obligados a informar incluye: empresas y sociedades del Estado (incluso SS.AA. con participación estatal accionaria, sociedades de economía mixta y organizaciones empresariales en las que el Estado nacional tenga participación accionaria en la formación del capital o de la voluntad societaria), fondos fiduciarios integrados con bienes y/o fondos del Estado nacional, entes privados subsidiados por él o que presten un servicio público o exploten de un bien de dominio público, entes reguladores de servicios públicos, Poder Legislativo, Ministerio Público, Poder Judicial y Consejo de la Magistratura (con algunas limitaciones), entes públicos no estatales en ejercicio de funciones públicas (partidos políticos, obras sociales, mutuales y asociaciones profesionales), bancos Central, Nación, de Inversiones y Comercio Exterior e Hipotecario, universidades nac. y corporaciones regionales.
[7] Hubo numerosos proyectos de ley para regular el acceso a la IP en el Congreso en los últimos años, presentados sobre todo desde marzo de 2009 (algunos ya habían sido presentados en 2007 e insistieron en 2009 y 2010). Todas las iniciativas apuntan a garantizar el acceso a la IP en sintonía con los estándares trazados por la OEA.
[8] El momento en que se escribe este artículo existe en el Congreso un proyecto que busca modificar dos artículos de la ley Nº 25831: el que se refiere a la “centralización” de la información y el que regula en materia de “difusión e infracciones”. Sin embargo, desde su ingreso en 2008 nunca fue tratado en comisiones y es probable que pronto pierda estado parlamentario.
[9] En 2007, el Defensor del Pueblo de la Nación , Eduardo Mondino, incluyó a estas dos normas “ambientales” en un reclamo a autoridades nacionales para pedir la inmediata reglamentación de las leyes N° 25.612, 25.670, 25.675, 25.688, 25.831 y 25.916 de presupuestos mínimos de protección ambiental (Resolución N° 39/07), porque “los decretos reglamentarios o de ejecución son los que dicta el PEN (Art. 99, Inc. 2°, C.N.) en ejercicio de facultades constitucionales propias, para asegurar o facilitar la aplicación o ejecución de las leyes, llevando o regulando detalles necesarios para un mejor cumplimiento de aquéllas y de las finalidades que se propuso el legislador”.
[10] Para un análisis pormenorizado sobre el acceso a información ambiental, se recomienda la lectura de los trabajos que publica la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN): http://www.farn.org.ar/
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